Geld oder Freiheit

Griechenland steht längst unter der Vormundschaft der Geldgeber. Wer aber ist verantwortlich für die auferlegten Reformen? Für ihr Scheitern?

Von Andreas Zielcke

Wem gehört Griechenland? Die Frage ist weniger polemisch, als sie klingt. Aber stellen wir sie erst einmal unverfänglicher: Wer hat das Sagen in Athen? Nur auf den ersten Blick lässt sich die Frage herunterspielen auf den unbestrittenen Konsens, dass Kreditgeber ihre Milliarden nicht zur beliebigen Verfügung des Schuldnerlandes auszahlen, sondern an Bedingungen knüpfen.

Doch auch wenn nichts legitimer ist, als sich die Gewähr auszubedingen, dass man am Ende sein Geld zurückerhält, ist es so einfach nicht. Da es nicht um insolvente Unternehmen geht, sondern um Nationen, rührt die Frage, wer im Notfall über ihr Schicksal bestimmt, an die Grundlagen der Souveränität. Dass in einer postnationalen Welt, erst recht in dem Staatenbund der EU und noch viel mehr in einer Währungsunion wie der Euro-Zone von unbegrenzter nationaler Autonomie keine Rede mehr sein kann, versteht sich. Konkret aber steht und fällt in Krisenfällen die Wahrung der Souveränität natürlich primär damit, wer die Bedingungen der überlebensnotwendigen Kredite vorgeben kann.

Um so auffälliger ist, wie wenig Skrupel das Vorgehen der Geldgeber offenbart. Sowohl die Finanzmittel, die unter dem EU-Rettungsschirm ausgegeben werden, als auch die Kredite des Internationalen Währungsfonds (IWF) werden an Bedingungen geknüpft, die einem am Abgrund stehenden Staat wie Griechenland keinen substantiellen Spielraum lassen. Wie es seine Zahlungsbilanz und seinen Haushalt ins Lot zu bringen, seine Staatsverwaltung einzurichten, sein Steuersystem umzuformen, sein Wirtschaftswachstum anzukurbeln hat, alles wird vorgeschrieben.

Die Erfolgsquote des IWF für die von ihm auferlegten Reformen ist sehr niedrig

Die Vorreiterrolle niummt der IWF ein. Seine jahrzehntelange Praxis macht ihn auch für Europas Rettungsinstanzen zur Referenz, ihm pflegen sie sich anzuschließen, obwohl er mit einem Währungsverbund wie der Euro-Zone, die durch ganz eigene Regeln und Strukturprobleme geprägt ist, am wenigsten Erfahrung hat. Im Mittelpunkt des IWF-Modells steht die „Konditionalität“, um die es auch bei Griechenland geht.

Um eine Vorstellung zu haben, wie tief Konditionenpakete in die Gestaltung eines Krisenlandes eingreifen, genügt die Lektüre der Liste, die vom IWF, der Europäi¬schen Zentralbank und der EU-Kommission am 26. Juni für Griechenland festgestellt wurde (und die Athen schließlich zum Referendum veranlasste); sie ist auf der Website der EU unter dem Titel „actions to be taken in consultation with EC/ECB/IMF staff“ zu finden. Von der Vorgabe, welchen Überschuss der griechische Haushalt zu erzielen hat, über Steuerreformen, über Eingriffe in den Sozialstaat, ins Rentensystem, in die öffentliche Verwaltung, in die Justiz, in das Zivilrecht, sogar in den Produktmarkt, ja selbst in die Hoheit der Tarifparteien — all diese Vorgaben zeigen eine unerhörte Fremdbestimmung eines modernen Staats.

Die Behauptung, dass Griechenland de facto seine Souveränität verloren  hat und im Grunde ein Protektorat darstellt, liegt also nahe. Hier findet nicht nur Schulden-oder Insolvenzverwaltung, hier findet Nation Building von außen statt. Darauf ist noch einzugehen. Was die Sache in jedem Fall grotesk macht, ist die Inkonsequenz dieser fremdgesteuerten Staatsverwaltung, gerade unter finanziellen Aspekten. Als Griechenland 1898 ebenfalls bankrott war, wurden, um die Rückzahlung der externen Schulden zu gewährleisten, die Einkünfte aus Staatsmonopolen und ausgewählten Steuereinnahmen der Kontrolle einer internationalen Finanzkommission unterstellt, also praktisch verpfändet. Auch das beschnitt die Bewegungsfreiheit des Landes, doch kein Gläubigerstaat maßte sich Eingriffe in die Staats- und Wirtschaftsstruktur der Bankrottnation an. Das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates war das geheiligte Prinzip des Völkerrechts, das heute bezeichnenderweise vor allem für zwei Fallgruppen durchbrochen wird: bei schweren Menschenrechtsverletzungen —und bei schwerer Verschuldung.

Aber selbst der IWF durfte seinen Kreditnehmern ursprünglich keine intervenierenden Konditionen auferlegen. Erst nach der Freigabe der Wechselkurse 1973 änderte sich seine Funktion nachhaltig. Um das nun frei schwingende internationale Währungssystem abzusichern, ließ man den IWF über den Hebel der Notkredite und Umschuldungen zunehmend in die Haushalts- und Wirtschaftsstruktur von Krisenstaaten eingreifen. Aus dem Moderator für monetäre Stabilität wurde der Agent für ein bestimmtes Staats-, Markt- und Freihandelsmodell. Nicht zufällig fiel diese Wandlung mit dem Durchbruch des neoliberalen Denkens zusammen.

Ist es aber der Zweck der mit den Notkrediten verknüpften Konditionen und „Strukturanpassungen“, den angeschlagenen Staat nicht nur fiskalisch, sondern auch volkswirtschaftlich auf die Beine zu stellen und auf Dauer zahlungsfähig zu machen, dann wundert es um so mehr, wie starrsinnig, ideologisch fixiert und am Ende realitätsfremd man auf den Reformen selbst dann beharrt, wenn sie scheitern.

Wie oft hat man dem IWF vorgeworfen, dass er mit seinen makro- und mikroökonomischen Strukturreformen alle betroffenen Länder über einen Leisten schert, egal ob es sich um arme Entwicklungs- oder um fortgeschrittene Schwellenländer handelt? Oder um ganz anders gelagerte Transformationsökonomien in Osteuropa? Oder eben jetzt um westliche Industrieländer, zu denen auch Griechenland trotz aller administrativen Rückstände zählt?

Doch der IWF bleibt sich auf unselige Weise treu, selbst wenn sein Konzept zum Selbstzweck verkommt. Tatsächlich ist seine Erfolgsquote sehr schwach. Ein Beitrag der United Nations Conference an Trade and Development (UNCTAD) unter dem Titel „An Analysis of IMF Conditionality“ aus dem Jahre 2003 legt dar, dass nur 30 Prozent der vom IWF auferlegten Programme realisiert wurden — in allen Fällen, in denen trotzdem mindestens 75 Prozent der Kredite zurückflossen. Bei den Fällen, in denen der IWF sein Geld sogar vollständig zurückerhielt, lag die Erfolgsquote bei 16 Prozent.

Zumindest bis zum heutigen Zeitpunkt läuft es auch bei Griechenland aus dem Ruder. Das Land ist in einer weitaus schlimmeren Verfassung als zu Beginn der von IWF/EZB/EU verantworteten Reformmaßnahmen. Vor der Finanzkrise 2008 betrug die Verschuldung relativ zum Brutto Das Mindeste ist, dass sich IWF und EU als Treuhänder des griechischen Staats begreifen inlandsprodukt 105 Prozent, heute ist sie bei über 175 Prozent angekommen. In absoluten Zahlen: Der Schuldenberg stieg von rund 240 Milliarden auf knapp 320 Milliarden, vom steigenden Elend im Land ganz zu schweigen. Und dies, obwohl Griechenland zwar nicht alle, aber doch viele Sanierungsvorgaben der Troika erfüllt hat. Auf der Website der Bundesbank verkündete 2014 ein Direktor des Rettungsschirms, dass Griechenland unter 34 OECD-Staaten, die sich Strukturreformen unterziehen, auf Platz eins (!) der „Reform Champions“ befand, noch vor den „Musterschülern“ Irland, Portugal und Spanien.

Kurz, mit hoher Wahrscheinlichkeit hat sich die griechische Situation nicht trotz, sondern wegen der auferlegten Austerity-Politik verschlechtert. Den Griechen vorzu¬halten, dass sie zu moralisierend auf die Krise reagieren, hat seine Berechtigung. Aber viel folgenreicher ist es, wenn die Geldgeber zu ideologisiert agieren. Wenn sie nicht zum Realismus fähig und verpflichtet sind, wer dann?

Doch auch finanzieller Realismus allein reicht nicht. In internen Debatten und Papieren des IWF geistert ein Begriff herum, der einen Fingerzeig gibt für das ganze Dilemma der Konditionalität. Es ist der Begriff der „ownership“. Er besagt, dass einem Krisenstaat auferlegte Reformen nur dann zum Erfolg führen, wenn sie von dem Staat selbst hervorgebracht und gewollt sind. So wenig sich allerdings der IWF und die EU-Instanzen an diese Weisheit halten, so bedeutsam ist sie für die politische Ökonomie der Krisenbewältigung. Jürgen Habermas wirft den Akteuren der Troika vor, dass sie die Krise nur als Gläubiger, nicht aber als Politiker angehen. Umgekehrt wirft der FAZ-Herausgeber Holger Steltzner den Akteuren vor, dass sie zu sehr als Politiker und zu wenig als Ökonomen handeln. Beide haben recht, weil in jedem Fall das Zusammenspiel von Politik und Ökonomie missrät.

Bei der Einführung des Euro und dann auch bei der Aufnahme Griechenlands in den Euroverbund hat ein sträflich naiver politischer Optimismus selbst elementarste wirtschaftliche Grundregeln übergangen. Die politischen Konsequenzen aber, die in der absolut vorhersehbaren Krise Griechenlands auch für Europa zu ziehen wären, werden ausgeblendet. Auf der anderen Seite wiederum werden die Reformen, die die Troika Athen diktiert, als rein ökonomische (bestenfalls technokratische) Bedingungen formuliert, obwohl sie eminent politischer Natur sind. Man scheut sich fast, das Banale auszusprechen: Sie zielen auf ein neues griechisches Gemeinwesen. Wenn aber Griechenland in Wahrheit ein Protektorat der Geldgeber ist, stellen sich peinigende Fragen: Wer trägt die politische Verantwortung für die auferlegten Reformen? Wer haftet dafür, wenn sie fehlschlagen? Welche demokratische Legitimation haben die Konditionen?

Dachte man nicht, dass die Bevormundung eines Staates im postkolonialen Zeitalter obsolet ist? 1998 forderte der amerikanische Harvard-Ökonom Martin S. Feldstein: „Das Land ist der Mandant oder Patient des IWF, nicht sein Mündel. Die politischen Instanzen des Landes sollen selbst dessen ökonomische Struktur und Institutionen bestimmen. Das verzweifelte Bedürfnis nach finanzieller Hilfe gibt dem IWF kein moralisches Recht, die nationale Entscheidungsfindung durch seine fachlichen Urteile zu ersetzen.“

Doch genau das tut er. Würde Deutschland widerfahren, was Griechenland als höhere Gewalt zu erdulden hat, würde dies das Verständnis von staatlicher Selbstbestimmung, wie es das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag (2009) noch einmal ausdrücklich bekräftigt hat, ad absurdum führen.

Wenn also IWF und EU-Instanzen schon so weit gehen und Griechenlands „nationale Entscheidungsfindung ersetzen“, wäre es das Mindeste, dass sie ihre Rolle als Treuhänder begreifen. Genauer gesagt, sie müssen sich als ökonomisch denkende Gläubiger und zugleich als politisch agierende Treuhänder sehen. Diese Doppelrolle unterscheidet sie von Insolvenzverwaltern für Unternehmen. Als Geldgeber dürfen und müssen sie auch ihr wirtschaftliches Eigeninteresse verfolgen, als Treuhänder sind sie uneigennützig dem Interesse Griechenlands verpflichtet.

Natürlich ist das ein prekärer Interessenkonflikt. Akut aber ist von beiden Seiten paradoxerweise derselbe Schluss zu ziehen: Das bisherige Austerity-Konzept ist zu korrigieren, denn objektiv verrät es längst auch das Eigeninteresse der Geldgeber. Es saniert das Land nicht, sondern ruiniert es und damit auch jede Chance, die Kreditsummen zurückzuzahlen. Wem gehört Griechenland? Die analoge Frage an Karlsruhe würde ja lauten:

Wem gehört Deutschland?

SZ, 10.7. 2015